10.18601/16577558.n35.03
Billetes, balas, bytes y bienestar: el poder estructural en el sistema internacional contemporáneo y la marginación del Sur Global
Bills, Guns, Bytes, and Welfare: Structural Power in the Contemporary International System and Global South Marginalization
Sébastien Dubé*
* Doctor en ciencia política. Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad del Norte, Barranquilla (Colombia). [sdube@uninorte.edu.co]; [http://orcid.org/0000-0002-4290-9701].
Recibido: 30 de noviembre de 2020 / Modificado: 12 de abril de 2021 / Aceptado: 13 de abril de 2021
Para citar este artículo: Dubé, S. (2022). Billetes, balas, bytes y bienestar: el poder estructural en el sistema internacional contemporáneo y la marginación del Sur Global. OASIS, 35, pp. 31-52. DOI: https://doi.org/10.18601/16577558.n35.03
RESUMEN
El sistema internacional ha sido el escenario de cambios significativos desde el fin de la guerra fría. Uno de estos concierne a la mayor diversificación de los elementos que otorgan un poder estructural a países o grupos de países en el orden global. Ahora, la diversificación de las fuentes de poder no implica que el poder en sí mismo sea menos concentrado y más compartido que antes. A partir de fundamentos del realismo neoclásico y del modelo analítico del poder estructural de Susan Strange, el artículo analiza una serie de indicadores que demuestran que el "bloque liberal" formado por los países del G7 y de la Unión Europea sigue con la mayor parte del poder en el sistema internacional contemporáneo. También demuestra que el auge de China provoca su declive relativo, pero sin potenciar al Sur Global.
Palabras clave: Sistema internacional, poder estructural, Susan Strange, realismo neoclásico, Sur Global.
ABSTRACT
Various changes have affected the international system since the end of the Cold War. One of them has been the diversification of the elements providing states or groups of states with structural power over the global order. Now, a greater diversification of sources ofpower does not necessarily imply that power in itselfis less concentrated and more distributed today than it was before. This article proposes an empirical analysis of the evolution of structural power in the international system since the end of the bipolar order through a neoclassical realist lens, combined with Susan Strange's structural power analytical model. Its main arguments are that the "liberal bloc" formed by the G7 and the European Union countries still holds the most part of power in the contemporary international system, and that the rise of China provokes its relative decline but not the strengthening of the Global South.
Keywords: International system, structural power, Susan Strange, neoclassical realism, Global South.
INTRODUCCIÓN
Este segundo año de pandemia, el sistema internacional entra en su cuarta década de orden pos guerra fría si se toma la caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989 como punto de referencia. Si existen grandes consensos acerca de la importancia de los cambios que han ocurrido desde entonces, su magnitud e impacto sobre la estructura del "nuevo sistema internacional" son objetos de debate. ¿Hemos llegado al fin del orden internacional que unos llaman "liberal" como lo ha sugerido Ikenberry (2018)? ¿Estamos asistiendo a la consolidación de un sistema "multiplex" como lo plantea Acharya (2017)?
Este artículo busca relacionar las observaciones acerca de la evolución del sistema internacional con cuestionamientos sobre el protagonismo del Sur Global. El análisis propuesto de la temática surge de dos interrogantes. Primero: ¿en qué medida el sistema internacional actual se distingue del que tomó forma a inicios de la década de 1990? Esa pregunta permite abordar la cuestión de la evolución de la concentración -y su pendiente, la distribución- del poder a lo largo de los últimos 30 años. Segundo: ¿quiénes son los ganadores y los perdedores de los cambios observados? Esa pregunta guía hacia una evaluación teórica y conceptual de la importancia del Sur Global en el orden mundial contemporáneo.
La estrategia para contestar las dos preguntas descansa en el análisis de indicadores relacionados con dimensiones contemporáneas del poder en el sistema internacional. Esa estrategia permite observar y medir con mayor precisión si -y cuánto- ha evolucionado la distribución/concentración del poder en el escenario global a partir de una perspectiva empírica.
Este artículo se divide en tres partes. La primera pone en la mesa la discusión acerca de la evolución del sistema internacional y explica el marco teórico y metodológico utilizado para el análisis. Sirve para plantear el argumento principal del artículo según el cual el poder sigue siendo altamente concentrado en el sistema internacional contemporáneo. La segunda parte presenta los indicadores que sustentan el argumento. Finalmente, la tercera parte concluye con reflexiones conceptuales para el análisis de los cambios en el sistema internacional contemporáneo y del rol del Sur Global en el mismo.
1. OBSERVACIONES DE LA REALIDAD, TEORÍA Y METODOLOGÍA
1.1 Cambios en la realidad
El sistema internacional en el cual vivimos y en el cual se manejan las autoridades tiene diferencias sustanciales con el mundo de tres décadas atrás. Varias dinámicas y desafíos son nuevos o se han agudizado profundamente desde los años 90. Entre otros, se puede citar la revolución tecnológica y los desafíos relacionados con la seguridad en el ciberespacio (BID, 2020; de Jong et al., 2016; Maréchal, 2017), la digitalización de la economía y la geopolítica de las telecomunicaciones (Stuenkel, 2020), la casi desaparición de los conflictos armados interestatales tradicionales (Holsti, 2013), el cambio climático y nuevas conceptualizaciones de la seguridad (Sanahuja, 2019), las tensiones en la diplomacia multilateral ligada a una mayor interdependencia económica (Briceño Ruiz, 2018; Sahagún, 2020). Ciertamente, todos estos fenómenos contribuyen a reconfigurar las dinámicas de poder. Y en todo cambio, hay ganadores y perdedores.
Por otro lado, algunas dinámicas siguen presentes. Se puede pensar en la amenaza permanente de conflicto nuclear y los riesgos de la proliferación (Sweijs & Kooroshy, 2010), o en las tensiones que pueden surgir en torno al territorio y las relaciones interculturales (Hiik, 2020; Oosterveld et al., 2015) como también lo demostró el reciente conflicto en el enclave de Nagorno-Karabaj. Las rivalidades en el sistema internacional siguen al punto que aun analistas de la corriente más liberal de la disciplina de las relaciones internacionales consideran que temas como la hostilidad, el dilema de seguridad, las alianzas y el equilibrio de poder "no han cambiado desde Tucídides" (Nye & Welch, 2011, pp. 2-3).
A pesar de esas continuidades, ¿cómo se puede resumir lo que sí está cambiando? En un informe publicado a inicios del 2020, cuando apenas brotaban los primeros casos conocidos de contagio de la Covid-19 en China y en Europa, Sahagún -citando a un embajador alemán- desarrolla la idea que "el mundo se ha vuelto menos occidental" (2020, p. 9). Para el autor, este fenómeno se debe a la globalización que vino con la revolución tecnológica, a "la reemergencia del Este, sobre todo de China", y a las consecuencias de la crisis financiera del 2008 (2020, pp. 9-10). La tesis planteada por Sahagún está alineada con varios otros trabajos que sugieren un declive del Norte global y el aumento de la importancia del Sur Global en temas, entre otros, económicos (Gray & Gills, 2016, p. 558) o de seguridad (Abrahamsen & Sandor, 2018, p. 382). Cabe destacar que al momento de escribir estas líneas, se sospecha que la pandemia, más que cambiarlas, solo acelerará estas tendencias (Blackwill & Wright, 2020; Borrell, 2020; Nye, 2020; Pastrana Buelvas & Velosa, 2020).
En ese contexto cambiante, ¿cómo las relaciones internacionales, sus métodos y conceptualizaciones, han evolucionado en las últimas tres décadas? Irónicamente, se podría plantear que, en la disciplina también, se han profundizado las tendencias de la década de los años 80 que cuestionaban los fundamentos de los dos paradigmas tradicionales.
1.2 Cambios en la teoría
En la primera década del presente siglo, varios autores aprovecharon la perspectiva de los años que habían pasado desde el colapso inesperado de la Unión Soviética (Gaddis, 1992-1993) para redefinir teóricamente las principales características del sistema internacional. Por ejemplo, en el mundo hispanoparlante, autoras como Salomón (2001) y Barbé (2007) llamaron la atención hacia la doble dinámica del sistema: la globalización económica acompañada de la perennidad de la amenaza nuclear. De acuerdo con ambos aportes, estas tendencias contradictorias de la realidad internacional motivaron los replanteamientos dentro de las teorías tradicionales de la disciplina.
Es así que se desarrolló lo que Mijares describe como "el auge del realismo neoclásico" (2015, pp. 588-593). Ese realismo se distingue de corrientes anteriores por una serie de características y consideraciones más acordes con la realidad contemporánea. Dentro de las más significativas mencionadas por el autor, y que guiarán el siguiente análisis, se puede mencionar el carácter multinivel, la distribución de capacidades, la relación con la política exterior y la gobernabilidad (Mijares, 2015, p. 593). En las siguientes secciones, el carácter multinivel y la política exterior serán tratados de manera implícita vía la comparación de la concentración del poder entre grupos de Estados. El tema de la gobernabilidad será considerado, a través de indicadores relacionados con el poder blando, mientras los datos económicos y sobre el gasto militar, entre otros, ilustrarán la distribución de capacidades.
Ahora, ¿cómo conciliar todo lo mencionado y conectarlo con las preguntas de investigación iniciales? Es decir, ¿cómo ensamblar las piezas del puzzle teórico-empírico para poder definir hasta qué punto el sistema internacional ha cambiado y qué lugar tiene el Sur Global en este? ¿Cómo se pueden unir las orientaciones teóricas indicadas por Salomón, Barbé y Mijares con las observaciones concretas de Sahagún? Es aquí donde la conceptualización "del poder estructural" de Strange aparece como una herramienta práctica y empírica clave.
1.3 El aporte de Susan Strange: la polémica, el poder estructural y la referencia metodológica
Aproximadamente un cuarto de siglo atrás Susan Strange (1996; 1998), concretó en dos obras sus observaciones de la evolución de la realidad internacional. En esas obras, la autora presentó elementos de un modelo de análisis de la realidad internacional a partir de dos críticas fundamentales que llevaba tiempo dirigiendo a los dos paradigmas tradicionales de la disciplina.
Por un lado, Strange rechazaba lo que consideraba la obsesión de los realistas por los conflictos militares tradicionales mientras el mundo experimentaba una caída drástica de la violencia interestatal. También cuestionaba la magnitud de la centralidad del poder estatal, presente tanto en el neorrealismo de Waltz (1979) como en la economía política internacional de Gilpin (1987). Por otro lado, se indignaba al ver cómo los liberales/institucionalistas no consideraban el hecho de que la economía -entendida como sistema de financiamiento y de producción- es una fuente de poder que provoca rivalidades y conflictos.
Ahora, más de dos décadas después de la publicación de sus últimas obras, las conceptualizaciones prácticas propuestas por Strange aparecen como visionarias y complementan adecuadamente los planteamientos teóricos del realismo neoclásico. La primera de ellas, para el presente análisis, es la consideración del poder como una realidad de carácter multifacético, en particular en el contexto de una economía de mercado (Strange, 1996, p. 4). Aquí, cabe destacar que las circunstancias históricas que guían las observaciones de Strange son las de un período de supuesto triunfo del liberalismo político y económico, un modelo que desagrega las fuentes de poder en una entidad política. Por definición, es un modelo capitalista de mercado muy distinto del capitalismo estatal, en aplicación en países como China y Rusia, y que autores como Kurlantzick (Alami & Dixon, 2020; Kurlantzick, 2016, pp. 80-82) definen como autoritario. Difícilmente previsible a mediados de la década de los años 90, la nueva competencia entre los dos modelos toma un nuevo carácter geopolítico en el sistema internacional contemporáneo y afecta directamente la relación del poder entre el Norte Global y ciertas economías del Sur Global.
Sin embargo, la lógica de Strange (1996, p. 4) sigue plenamente vigente. En un mundo en el cual varias empresas multinacionales y conglomerados financieros son más "poderosos" que un sinnúmero de Estados, su llamado de atención de los 90 con respecto al "crecimiento de la asimetría entre los Estados mayores que tienen poder estructural y los Estados menores que lo carecen" sigue válido. Como retrato de esa dinámica en el contexto contemporáneo, y de sus consecuencias sobre la realidad multifacética del poder que da validez a la idea de distribución de capacidades en el realismo neoclásico, se puede citar el conflicto entre el Congreso de los Estados Unidos y los "gigantes de la web" por la regulación de las tecnologías digitales y la aplicación de reglas anti monopolios. Aplicando la lógica de Strange, se puede afirmar que el origen estadounidense de Apple, Microsoft, Amazon y Google le da poder e influencia al Estado norteamericano en el escenario internacional, pero a pesar de las pugnas con las autoridades que ejercen el poder político en el mismo país.
Una crítica que se dirigió frecuentemente a Strange desde la disciplina de las Relaciones Internacionales ha sido su preferencia por la demostración de la realidad del poder estructural por sobre su explicación teórica. En consecuencia, Strange expuso dinámicas concretas que no resultan fáciles de formular con elementos claros y "operacionalizables". El mejor ejemplo de aquello pueden ser sus propias definiciones del poder y del poder estructural, tan clave en su obra que inspira el presente análisis. Para la autora, el poder es "simplemente la capacidad de una persona o de un grupo de personas de afectar resultados por la precedencia de sus preferencias por sobre las de los demás" (1996, p. 17). En cuanto al poder estructural en el sistema internacional, es el "poder sobre las estructuras", un poder distinto de uno que se ejerce "dentro de ellas" (1996, p. 26). Se debe reconocer que son definiciones difíciles de manejar, y es en ese sentido que la contribución del realismo neoclásico antes expuesta acompaña adecuadamente las observaciones de Strange. Es decir, el poder estructural y sus aplicaciones empíricas permiten aterrizar los planteamientos teóricos del realismo neoclásico y conectarlos con realidades concretas y observables.
1.4 Las fuentes de poder estructural
En un ensayo que destaca las contribuciones de Strange al desarrollo de la economía política internacional, Palan clasificó las fuentes de poder estructural de la autora en cuatro categorías: a) el conocimiento, b) la seguridad, c) la producción, y d) las finanzas (1999, p. 122). En otro resumen del pensamiento de Strange, Sanahuja (2008) señaló otros cuatro elementos fundamentales para la autora: e) el crédito, por su papel en el financiamiento de la ciencia y la innovación, f) el transporte, g) la energía, y h) el bienestar o "welfare".
A partir de estas categorías, se proponen cuatro conceptos para resumir y clasificar las fuentes de poder estructural y aplicar sus lógicas al mundo contemporáneo, las siguientes "cuatro b": los billetes, las balas, los bytes y el bienestar. Para cada uno de estos elementos, se presentarán indicadores clasificados en cuatro categorías de Estados que podrán responder a las preguntas iniciales del artículo, con respecto a la evolución de la concentración del poder en el sistema internacional desde el fin de la guerra fría y el lugar del Sur Global en el mismo. Antes de observar dichos indicadores, una breve explicación de la lógica de las categorías construidas y las referencias temporales aplicadas en el análisis.
1.5 Los grupos de Estados
¿Qué países conforman el Sur Global y, por oposición, el Norte Global? Aquí, el principal desafío consiste en superar las debilidades que tendría una construcción metodológica estrictamente geográfica, histórica o económica. En la realidad, se encuentran países industrializados en el hemisferio sur, países que han padecido dinámicas colonialistas en el hemisferio norte, y países en el hemisferio norte sin poder financiero significativo. Reducir las entidades del sistema internacional a dos categorías -el Sur Global y el Norte Global- es, obviamente, una operación compleja.
Por lo mismo, metodológicamente hablando, todas las categorías y clasificaciones son por definición arbitrarias e imperfectas. Sin embargo, nos sirven para comparaciones en el tiempo y en el espacio, mientras que las debilidades metodológicas que pueden implicar son constantes en el tiempo. Por ejemplo, se podría decir que utilizar como categoría a los países del G7 es reductor para analizar un sistema internacional compuesto por unos 195 Estados. Sin embargo, si es igualmente reductor para observar un indicador para 1995 y para el 2020, el indicador nos puede terminar ilustrando una realidad significativa en cuanto a la concentración de poder entre estos países durante los últimos 25 años.
El G7 representa el primer grupo de países. Los indicadores que serán presentados demuestran el inmenso predominio que este grupo ha tenido en el sistema internacional como primer centro de poder político y económico desde el colapso de la Unión Soviética.
Históricamente, el G7 ha funcionado desde 1975 como una especie de foro anual de conversación entre los dirigentes de las mayores economías industrializadas del bloque democrático liberal. La lógica de club exclusivo de estas economías se redujo momentáneamente con la apertura a la participación de Rusia entre 1998 y 2014. Después de la crisis financiera de 2008 causada principalmente por algunos de sus países miembros, el G7 tuvo que abrir aún más el espacio de las grandes discusiones a las economías emergentes, dando lugar al G20 (Badie, 2014; Tussie, 2013). Rusia dejó de ser invitada a las cumbres anuales del club original en el 2014, después de la invasión y posterior anexión de la península de Crimea.
Tres de los países del G7 -Alemania, Francia e Italia- también forman parte de la Unión Europea (UE), la mayor organización política supranacional del mundo (Barbé, 2007). El segundo grupo de países combina, entonces, los siete del G7 más los demás 24 países restantes que conforman la UE. La UE tiene en su origen una lógica política y económica, la cual fue reuniendo progresivamente a la mayoría de los países de Europa central y occidental con las notables excepciones de Noruega y de Suiza, y obviamente de la Gran Bretaña pos Brexit. En términos geopolíticos, la UE es un actor central del sistema internacional porque la mayoría de los países que presentan los mejores índices relacionados, por ejemplo, con desarrollo social e igualdad, forman parte del bloque. La UE es también un referente de poder blando, de cooperación internacional y de regionalismo en el sistema internacional. Según De Spiegeleire, el bloque rivaliza directamente con los Estados Unidos, Rusia y China en términos de participación activa en las dinámicas de conflicto y de cooperación en el escenario internacional contemporáneo (De Spiegeleire, 2016). Al fin y al cabo, no se puede hablar de un Norte Global sin los Estados norteamericanos o sin la Unión Europea. Presentar los dos grupos permite medir, con mayor precisión, la evolución del peso geopolítico de ese grupo heterogéneo.
¿Por qué crear el grupo "G7 + UE" en lugar de utilizar otro más formal como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (Ocde)? La decisión es más bien arbitraria, pero tiene dos ventajas. Por un lado, permite tener un grupo de países más claramente identificados con lo que Ikenberry (2018) describe como los principios y valores del orden liberal internacional o americano. Por otro lado, permite crear un tercer grupo geopolítica y analíticamente interesante, que son los países del G20 ya mencionado, pero que no son parte ni del G7, ni de la UE. Utilizar la Ocde tendría como desventaja de colocar en este grupo a países como México, Chile y Colombia, los cuales son más fácilmente identificables con la idea de "Sur Global" que será explicada más adelante.
Según Adamson y Tsourapas, una definición del Sur Global se resume simplemente a "todo menos Europa y América del Norte" (2020, p. 854). Para Mahler, el Sur Global reúne a los Estados que tienen una "experiencia compartida de los efectos negativos de la globalización" (2015, p. 95). Claramente, ambas definiciones tienen limitaciones para los análisis empíricos. ¿Se puede colocar a países como China, Haití, Turquía y Togo en una misma categoría? Si delimitar el Norte Global es complejo, identificar los Estados del Sur Global lo es aún más y no sorprende la ausencia de una definición consensuada en la literatura, dada la inmensa heterogeneidad del "Sur". Política y diplomáticamente, tampoco existe una organización que incluya exhaustiva y exclusivamente a todos los países del Sur Global. Por lo tanto, para visibilizar la heterogeneidad de esa categoría, observar sus diferencias intrínsecas, medir su importancia y evitar exclusiones arbitrarias, se crearon dos grupos de Estados del "Sur".
Así, el tercer grupo está conformado por los 12 países que pueden ser definidos como potencias emergentes o potencias regionales como Corea del Sur, Indonesia o Turquía, además de los países del llamado grupo Brics: Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica. Otra característica geopolíticamente significativa de ese grupo es que incluye a todos los Estados del "Sur" que pertenecen al foro del G20. No es un grupo de países con lógicas de cooperación institucionalizadas, pero es un conjunto de Estados que, con algunas excepciones como Australia y Corea del Sur, utilizan sus mayores recursos de poder para desafiar o por lo menos cuestionar los principios del orden liberal internacional. La creación de ese grupo permite visibilizar con más claridad la fragmentación del Sur Global al destacar el aporte de sus economías emergentes a la transformación del sistema internacional desde el fin de la guerra fría. También, facilita la identificación más particular de la contribución de China a este proceso.
El cuarto grupo es una construcción heterogénea de una inmensa diversidad que es el conjunto de Estados del Sur Global que no pertenece al G20. Así, al combinar factores geográficos y económicos, este artículo toma una conceptualización del Sur Global más cercana a la geopolítica tal como la entienden Dados y Connell. Para los autores, lo que define el Sur Global es una condición más cercana de las antiguas nociones de "tercer mundo" o de "periferia", con frecuencia asociada a niveles menores de desarrollo económico y a una cierta marginación política en las relaciones de poder a nivel internacional. Lo anterior, independientemente de su historia o de los modelos de desarrollo económico que sus gobiernos hayan implementado. Por ende, es una categoría que integra prácticamente a todos los Estados situados en América Latina y el Caribe, Asia, África y Oceanía (Dados & Connell, 2012, p. 12). La Tabla I presenta en detalle la construcción de las cuatro categorías de países.
Metodológicamente, estos cuatro grupos están lejos de ser perfectos. Tres países del G7 están también en la UE, por lo tanto, no son completamente excluyentes entre ellos. Además, producen casos "residuales" como Islandia, Israel, Noruega, Nueva Zelanda y Suiza. Es decir, ninguno de estos cinco países pertenece ni al G7, ni al G20 ni a la UE, pero claramente no pertenecen al Sur Global si se considera la definición de Dados y Connell. Su nivel de desarrollo socioeconómico, sus relaciones geopolíticas estrechas con las potencias occidentales y su cultura política obligan a considerar lo que Adler (1997) define como los elementos cognitivos de la construcción de regiones como comunidades imaginadas.
Finalmente, otra crítica que se podría hacer a la clasificación definida es que no considera las evoluciones internas de los Estados. El caso de Brasil ilustra perfectamente este hecho. ¿El Brasil gobernado por Fernando Henrique Cardoso en 1995 es el mismo, en términos de poder y de influencia internacional, que el Brasil de Luiz Inácio Lula da Silva de 2010, y el de Jair Bolsonaro de 2020? Los grupos, en este artículo, suponen una cierta continuidad temporal que puede limitar el análisis. Sin embargo, es la única manera de poder conducir un estudio comparado en el tiempo con el mayor número posible de países y datos para así tener una visión muy global de la evolución de las dinámicas de distribución de poder en el sistema internacional.
1.6 LA COMPARACIÓN EN EL TIEMPO
El principal objetivo del artículo consiste en observar la evolución de la concentración del poder estructural en el sistema internacional desde el fin de la guerra fría y evaluar la importancia geopolítica del Sur Global en este proceso. Para lograrlo, se propone una comparación de los indicadores lo más recientes posible, de 2018, 2019 o 2020 según su disponibilidad, con indicadores posteriores a 1990. En general, los indicadores de 1995 son los utilizados por dos razones. La primera es técnica: muchas organizaciones simplemente publican datos dos veces por década, en los años que terminan en los números cinco y cero. La segunda razón es más política. Según los datos de la Organización de Naciones Unidas, la Asamblea General de la Organización tenía 159 países miembros en 1990 y 185 en 1995. Hoy en día, el órgano tiene 193 países miembros. La ola de independencias que siguieron a la caída de la Unión Soviética hace que, para muchos países, no existan datos antes de 1995. Elegir 1995 como punto de referencia permite así una mejor comparación en términos metodológicos. La siguiente sección presenta los datos observados.
2. EL ANÁLISIS DE INDICADORES DE PODER ESTRUCTURAL
2.1 Billetes
La economía es una fuente indudable de poder si se la relaciona con la riqueza y el desarrollo económico. Para Strange, desde la perspectiva de la economía política internacional, el poder económico debe considerar la producción y el financiamiento. Por esa razón, dos indicadores han sido elegidos para observar la concentración del poder económico según las categorías de países desde 1995. El primero es el peso económico medido por la proporción de toda la economía mundial calculado a partir del producto interno bruto (PIB) de cada país. El segundo indicador económico es la proporción de las inversiones extranjeras directas (IED) en la economía mundial a partir de su país de origen.
La siguiente tabla presenta la evolución de ambos indicadores desde 1995 hasta 2018 y 2019.
Los datos de la Tabla II demuestran el inmenso poder económico y financiero de las siete mayores economías del sistema internacional un cuarto de siglo atrás. En 1995, es prácticamente los dos tercios de la productividad económica y de las inversiones que eran controladas por los países del G7. Los demás 178 países del mundo representaban así un mero tercio de la economía global. Veinticinco años después, la concentración del poder económico sigue siendo una realidad, aunque se ha reducido principalmente a favor de los Estados del Sur Global miembros del G20. Con respecto a su porción del PIB global, dicho grupo vio duplicar su importancia entre 1995 y 2018, representando ahora un tercio de la productividad mundial. En 2019, uno de cada cinco dólares en IED también provenía de uno de estos doce países.
El salto económico de China, sobre todo a partir de los años 2000, es claramente una de las explicaciones de la creciente relevancia económica del grupo. Los mismos datos de la ONU y del FMI revelan que la economía china representaba el 2,4% del PIB mundial en 1995 mientras que, en 2018, la cifra ascendía a 15,9%. En cuanto a las IED, China era el origen de apenas el 0,5% de ellas en 1995, pero del 8,5% en 2019. Estos datos son otra demostración del poder relativo ganado por las autoridades chinas a través de sus estrategias de inversión y del carácter geopolítico de las mismas (de Jong et al., 2017; Malamud, 2020; Wigell & Soliz Landivar, 2019).
Finalmente, de la tabla se destaca, además, que en términos económicos los países del Sur Global fuera del G20 se han mantenido al margen del poder, aunque demostró mejorías. En 1995 este grupo, de unos 150 Estados, concentraba apenas el 7,8% de la productividad económica global. Su porción subió levemente, alcanzando el 11,8% en 2018. El origen de las IED es el indicador que muestra el mayor progreso de ese grupo. En 1995, el 10,9% de las IED provenía de uno de sus aproximativos 150 países, proporción que alcanzó el 17,9% en 2019.
2.2 BALAS
El mundo posterior a la guerra fría se caracteriza por una disminución marcada de los conflictos interestatales militares tradicionales. Uno de los factores mencionados para explicar ese fenómeno son sus inmensos costos económicos, sociales y humanos (Holsti, 2013; Jordán, 2018). Sin embargo, no han desaparecido las rivalidades y los conflictos en el sistema internacional, y hasta siguen vigentes escenarios de conflicto nuclear tal como lo demuestra la política de defensa anunciada por el primer ministro británico Boris Johnson, en marzo 2021. Es más, el campo de batalla se ha expandido hacia el ciberespacio. Sobra decir que los costos de la ciberseguridad son elevados, y en septiembre del 2020 el presidente ruso Vladimir Putin sorprendió a la comunidad internacional poniendo en la mesa una propuesta de "tregua en el ciberespacio" a los Estados Unidos (Troianovski & Sanger, 2020).
Por lo anterior, se puede plantear que la guerra cambia, los conflictos también, pero que quienes gastan más en seguridad y defensa son también aquellos que tienen mayor capacidad de dictar las reglas del juego en esas materias en el sistema internacional. ¿Cómo han evolucionado las proporciones del gasto militar de los cuatro grupos de países entre 1995 y 2019? La Tabla III presenta los datos publicados por el Stockholm International Peace Research Institute (Sipri).
En este segundo rubro también se observa cómo el poder estructural, relacionado con la seguridad y la defensa, sigue en mano de las principales potencias, en particular las del G7. Para 2019 más de la mitad del gasto militar mundial se originaba en una de las siete principales potencias.
No sorprenderá a nadie el hecho de que los Estados Unidos siguen siendo la primera potencia mundial en materia de gasto militar. Pero llama la atención el hecho de que su dominio relativo aumentó de manera significativa durante los últimos 25 años. En 1995, ese país gastaba el 27,4% del gasto militar mundial, y esa proporción pasó al 38,3% en el 2019. Sin embargo, aquí también el auge de China es destacable. La potencia asiática tuvo apenas el 1,2% del gasto militar mundial en 1995, pero el 13,7% en 2019. En el mismo período resulta significativo mencionar que Rusia ha sido y sigue siendo una potencia de segundo orden, originando el 1,2% del gasto militar en 1995, y el 3,4% en 2019.
Los Estados del Sur Global fuera del G20 carecen de poder estructural en materia de seguridad y defensa, con apenas el 10,8% del gasto militar según los datos de 2019, y a pesar de ser el principal escenario de los conflictos armados tradicionales. En este rubro, lo que sí sorprende es que los países del Sur Global fuera del G20 concentraban el 38,8% del gasto militar mundial en 1995. Una hipótesis para explicar estas variaciones podría ser que los conflictos territoriales relacionados con secesiones o invasiones han prácticamente desaparecido del escenario internacional actual (Jordán, 2018), mientras que en 1995 decenas de países habían alcanzado su independencia pocos años antes y debían consolidar el área de su defensa.
Paralelamente al gasto como indicador financiero de poderío, en materia de seguridad y defensa, merece la pena plantear la posibilidad de que el Sur Global reduce su marginación vía la búsqueda de capacidad nuclear como lo ha hecho el régimen de Corea del Norte. En un informe del 2010, los investigadores del Hague Centre for Security Studies (HCSS) afirmaban que, además de las nueve potencias nucleares confirmadas, entre 35 y 40 países tenían "el conocimiento y la capacidad de tener armas nucleares a corto plazo" (Sweijs & Kooroshy, 2010, p. 22). Ahora, la comparación de estos datos del 2010 con los más recientes, publicados por la organización Arms Control Association, dejan suponer que, globalmente, la capacidad nuclear sigue parecida. Dicha organización estima que en la actualidad existen alrededor del mundo 13.400 armas nucleares, incluyendo las retiradas, las almacenadas y las desplegadas. Rusia y los Estados Unidos siguen concentrando más del 90% de todas estas armas, mientras China se posiciona como tercera potencia nuclear con 320 armas. Resulta relevante indicar que, a pesar del gran aumento relativo del gasto militar chino, la capacidad nuclear de este país pasó "solamente" de 234 armas en 1995 a 320 en 2020 (Association, 2020; Kristensen & Norris, 2013).
De los países del Sur Global miembros del G20, la India es una potencia nuclear confirmada, mientras se sospecha de la voluntad de Arabia Saudita de desarrollar su capacidad nuclear. En el Sur Global fuera del G20, solo Pakistán y Corea del Norte califican como potencias nucleares, mientras Irán también levanta sospechas con respecto a sus objetivos reales en la materia. Ahora, de estos tres países mencionados, se puede plantear que solo Corea del Norte tiene intereses geopolíticos a escala global, mientras los demás buscan esencialmente un equilibrio de poder regional o bilateral.
2.3 Bytes
Dos declaraciones guían el análisis del poder estructural relacionado a los bytes, los cuales simbolizan la innovación, la ciencia y la tecnología. La primera es la opinión expresada por el presidente ruso Vladimir Putin, en 2017, según la cual quien sea el líder en materia de inteligencia artificial en el futuro "dominará el mundo" (El Tiempo, 2017). La segunda es del World Economic Forum, inspirada de The Economist por cierto, según la cual los datos son para la economía digital, lo que el petróleo fue para la economía industrial del siglo XX (Budzyn, 2019). A partir de estas dos ideas, se eligieron dos indicadores que ilustran las desigualdades en el sistema internacional relacionados con la tecnología y la esfera digital. El primero es el origen de las patentes otorgadas según los datos de la ONU. Siendo datos agregados que no discriminan entre las áreas científicas, no todas las patentes se relacionan necesariamente con tecnologías digitales o con la inteligencia artificial. Sin embargo, se considera que ese indicador sirve de proxy para comparar cuáles son los países que tienen más poder e influencia en materia de innovación, ciencia y tecnología. La Tabla IV presenta la proporción de las patentes otorgadas por cada grupo de países en los años 1995 y 2018.
La Tabla IV demuestra una tendencia de erosión del dominio científico y tecnológico de los países del bloque liberal causada sobre todo por China. En un período de apenas 23 años, la proporción de todas las patentes otorgadas que hayan sido registradas en los países del G7 y de la UE cayó prácticamente de los dos tercios (68,7%) a los dos quintos (40,7%). En el caso concreto de los Estados Unidos, la caída fue menos brusca, siendo del 23,5% en 1995 al 21,6% en 2018. En ese sentido, la innovación tecnológica en el resto del G7 y en la Unión Europea cayó de manera significativa. Una vez más, la causa del cambio estadístico proviene de China. En este país fueron otorgadas solo el 0,8% de todas las patentes del mundo en 1995. Pero, menos de un cuarto de siglo después, la proporción de la potencia asiática pasó al 30,4%, una ventaja de casi 10 puntos sobre los Estados Unidos. Aquí también las cifras permiten intuir una participación marginada de los aproximativos 150 países del Sur Global fuera del G20.
El segundo indicador para ilustrar el dominio del poder estructural de los bytes es el origen de los artículos científicos sobre la inteligencia artificial publicados anualmente en revistas indexadas. Aquí, los datos disponibles no permiten una presentación con los mismos grupos de países. A pesar de lo anterior, contribuyen a ilustrar y comprender la evolución del poder estructural relacionado con la ciencia y la tecnología. La Tabla V presenta los datos compilados en el Artificial Intelligence Report de la Universidad de Stanford para 2019 (Perrault et al, 2019).
Las tendencias observadas con respecto a las patentes se repiten en cuanto a las publicaciones científicas sobre inteligencia artificial. Juntos, China, la Unión Europea y los Estados Unidos combinan por aproximadamente dos tercios de todas estas publicaciones indexadas. Sin embargo, la enorme brecha entre el bloque liberal (55,8%) y China (8,9%) en 1995 fue reducida de manera significativa según los datos de 2018 (37,4% versus 28,2%).
El auge rápido de China en el poder estructural de la tecnología y de la innovación también se refleja de pleno en el Academic Ranking of World Universities (Consultancy, 2020) conocido como el "ranking de Shanghái". En 2003, primer año de existencia de este indicador, ninguna universidad china se ubicaba dentro de las 200 mejores del planeta. En 2020, seis universidades chinas se ubican dentro de las 100 mejores, 22 dentro de las 200 mejores y 71 dentro de las 500 mejores. Por el contrario, el dominio del bloque liberal en este indicador cayó, aunque una mayoría importante de las universidades más destacadas del mundo se siguen situando en los países del G7 y de la UE. En 2003, 94 de las 100 mejores universidades eran de países del bloque liberal, y ese número cayó a 77 en 2020.
Raras veces la marginación del Sur Global fuera del G20 es tan visible como lo es en el ranking de Shanghái. En el 2020, ese grupo de países concentra solamente 15 universidades dentro de las 500 más destacadas, siendo Singapur el único país con universidades (en los rangos 80 y 91) dentro de las 200 mejores.
2.4 Bienestar
En esta última sección se considera lo que Strange describía como welfare y que se puede relacionar con elementos que entran en los factores de soft power de Nye. Aquí, se considera el poder estructural y la influencia que tienen los Estados por sus niveles de desarrollo considerado en un sentido muy amplio. Medir ese poder estructural no es fácil porque descansa en factores más "blandos" y también en elementos subjetivos. Dos indicadores son utilizados como proxy de poder estructural relacionado con el bienestar: el índice de desarrollo humano de la ONU y el índice de poder blando desarrollado por la agencia Portland Communications y el Center on Public Diplomacy de la University of Southern California. Las siguientes dos tablas presentan la distribución de los países de los distintos grupos para cada indicador.
La Tabla VI demuestra que, entre 1995 y 2019, pocos cambios estructurales se destacan en cuanto a los niveles de desarrollo de los países de los cuatro grupos. En 2019, de los países del G7, solo Francia e Italia no se ubican dentro de los 20 países con los IDH más elevados del planeta, pero sí se encuentran dentro de los 30 índices más altos. Así, siguen referentes en la materia. De los 31 países del bloque liberal, se observa un mejoramiento en la ubicación de varios países que hoy día forman parte de la Unión Europea. En 1995, 24 de los 31 países del bloque liberal se ubicaban dentro de los 50 Estados con los índices más altos. En 2019, todos menos Bulgaria y Rumania (ambos en el rango número 52) no tienen uno de los 50 índices más elevados. La brecha entre el bloque liberal y el Sur Global fuera del G20 se observa también en el hecho de que 16 países de ese grupo se encontraban dentro de los 50 primeros rangos en 1995, en comparación con apenas ocho en 2019. Finalmente, la importancia de los países del Sur Global dentro del G20 muestra solo variaciones menores y puede ser calificada de secundaria. De manera general, las mismas conclusiones pueden obtenerse de la observación de los índices de poder blando.
El primer informe de la serie Índice de Poder Blando, dirigido por Jonathan McClory, data apenas del 2011, lo que limita las posibilidades de comparación en el tiempo. Desde ese año, los investigadores que han construido ese Índice definen los 30 países con más poder blando en el sistema internacional a partir de observaciones objetivas y subjetivas relacionadas con temas como la educación, la cultura, la influencia digital y el empresariado. Por la naturaleza de los datos disponibles, aquí solo se pueden distribuir los 30 países según su grupo, dado que no existe un índice para todos los Estados del sistema internacional como tal.
En esta última tabla también se observa que los países más influyentes del planeta, en materia de poder blando, son en su gran mayoría del bloque liberal, en particular si se consideran los diez Estados con más poder. De los treinta países con más poder blando, dos tercios pertenecen al G7 o a la Unión Europea. En comparación, la presencia de países del Sur Global dentro del G20 es visible en este ranking, pero con la excepción de Australia en 2019 (9°) siempre en los rangos de 10 a 30. Finalmente, aquí también la presencia de países del Sur Global fuera del G20 es prácticamente nula. En el ranking del 2019, Singapur es el único Estado de este último grupo, ubicado en el lugar número 21. En el ranking del 2011, ese mismo país estaba en el lugar número 22, mientras que Chile aparecía en el número 24.
Después de observar varios indicadores relacionados con las distintas dimensiones del poder estructural en el sistema internacional, ¿qué es lo que se puede concluir con respecto a la concentración del poder y a la importancia del Sur Global? Tres grandes observaciones pueden ser destacadas. En primer lugar, en todas las dimensiones del poder estructural presentadas, los países del G7 solos o con la suma del resto de la Unión Europea siguen en la delantera. En los temas productivos, financieros, militares, tecnológicos, científicos y de poder blando, los indicadores favorecen al bloque liberal. Sin embargo, en varios casos, la contribución de la UE es secundaria en comparación con el poder que sigue concentrando el club del G7.
En segundo lugar, la primacía del G7 y del bloque liberal está en declive, en términos relativos, en todas las dimensiones con la notable excepción del bienestar. El poder blando sigue siendo la zona en la cual las democracias liberales se imponen de manera implacable. En las tres primeras dimensiones -los billetes, las balas y los bytes- la ventaja comparativa del bloque liberal está bajo presiones mayores por parte de China. Los indicadores utilizados muestran una tendencia de crecimiento del poder de los Estados del Sur Global miembros del G20, pero como se pudo observar, China influye sobremanera en este grupo de países.
La tercera observación podría resumirse, en el caso de los países del Sur Global fuera del G20, al concepto de gatopardismo. Hubo cambios significativos en varias dinámicas del sistema internacional en las últimas tres décadas, pero el poder de los países de ese grupo sigue siendo absolutamente marginado, secundario. En ninguno de los indicadores utilizados, se puede observar un rubro donde el grupo ve su poder estructural aumentar, aun considerándolo como un conjunto de países totalmente heterogéneo, desarticulado y no cohesionado. Su capacidad de influir en la definición de reglas del sistema internacional es altamente limitada en todos los aspectos.
CONSIDERACIONES FINALES
El mundo se ha vuelto "menos occidental". Esa ilustración para describir la evolución del sistema internacional durante las últimas tres décadas se ve comprobada empíricamente vía la observación de una serie de indicadores que miden la distribución de poder en áreas estratégicas representadas por las "cuatro b": los billetes, las balas, los bytes y el bienestar. En las esferas económicas, militares, tecnológicas y sociales, la capacidad de los países del Norte Global de dictar las reglas del juego está claramente en caída desde el fin de la guerra fría. Si existen pocas disidencias con respecto a ese diagnóstico, un debate se abre a saber hasta qué punto el Sur Global ve su cuota de poder aumentar. Ahora, el análisis de los indicadores elegidos sugiere que no estamos frente a un auge del Sur Global, sino a su mayor fragmentación. Los 12 países del Sur, considerados como potencias emergentes, pertenecientes del G20, tienen más poder que antes, y ese ascenso se debe esencialmente al crecimiento de China en todas las áreas que otorgan un poder estructural. Al revés, los más de 150 Estados del Sur Global que no son considerados como potencias emergentes ven su cuota de poder estancada o en caída. El declive de los países occidentales no los hace ganadores de espacios de poder e influencia, pero sí modifica los padrones de relacionamiento con los Estados con más poder.
El análisis de la concentración del poder y de la evolución de varios indicadores de poder estructural en este artículo invita a repensar el uso que los estudiosos de las relaciones internacionales solemos hacer de algunas ideas o conceptos clave. Es decir, dos facetas de las dinámicas internacionales deben ser examinadas con más detalle a la luz de los indicadores presentados aquí.
En un primer plano, se debe explicitar la diferencia que pueda existir entre el poder de un Estado y la importancia que el mismo puede representar para una potencia mayor. La mejor ilustración de aquello es probablemente la idea del pivot state. Un Estado pivote siempre será un pivote si alguna potencia lo impulsa. Sin impulso, lo más probable es que se quede inmóvil, de secundaria relevancia para las estructuras del sistema internacional. Dos ejemplos concretos permiten ilustrar este punto. Según la organización Sipri, el Estado de Djibouti, cuya superficie es equivalente en tamaño al departamento colombiano del Magdalena, alberga instalaciones militares de los siguientes siete países: Alemania, China, España, Estados Unidos, Francia, Italia y Japón (Melvin, 2019). ¿Es Djibouti geopolíticamente y estratégicamente importante para el sistema internacional? Indudablemente sí. ¿Tiene Djibouti algún grado de poder estructural en el sistema internacional? Indudablemente no. Es decir, Djibouti es importante no porque tiene poder sino porque es un medio o una herramienta de poder para las potencias dominantes que definen las reglas del juego y del orden internacional. Un segundo ejemplo es la presencia creciente de intereses rusos en la devastada República Centroafricana. El interés que las autoridades rusas muestran por ese país puede generar beneficios para este, pero no asegura que le dará "poder". Por el contrario, se puede argumentar que la presencia de intereses rusos en medio del continente africano sí le da un cierto poder a la potencia liderada por Vladimir Putin.
En un segundo plano, no todas las lógicas de cooperación son similares, y la misma lógica de los grupos de países aquí utilizada sirve para demostrarlo. Se podría decir que existen por lo menos tres tipos de actores en situación de cooperación: el socio, el seguidor y el cliente. La categoría del G7 y del bloque liberal es claramente dominada por los Estados Unidos, pero sus miembros comparten suficientes principios y valores para que se pueda hablar de una comunidad donde existen relaciones de cooperación horizontal. Estas relaciones han sido dañadas durante la presidencia estadounidense de Donald Trump, pero han existido de esa manera prácticamente desde el fin de la segunda guerra mundial. En este caso, los Estados son socios en lo económico, en materia de defensa y en orientaciones políticas fundamentales. Ese grupo muestra una cierta cohesión, una cierta unidad que le permite aumentar su poder en varias dimensiones. Una relación bilateral también puede seguir ese modelo. La estrecha relación histórica entre Estados Unidos y Canadá sería tal vez el mejor ejemplo de una cooperación entre "socios".
Paralelamente al socio, está el seguidor. Este se encuentra en una relación vertical: la asimetría es fuerte en esta relación, pero ambos aumentan su grado de poder en la cooperación. Se podría decir que la relación entre los Estados Unidos y los países de América Latina suele haber seguido esa lógica. Chile, Colombia y los países de Centroamérica también entrarían en esta categoría. La relación con el seguidor implica beneficios tangibles, pero también la adhesión a principios y valores promovidos por la potencia.
Finalmente, existe la lógica de la relación clientelar. Su mejor ilustración es la relación que China ha estado construyendo con los países de Europa central y oriental, de África y de América Latina. Aquí el interés geopolítico es clave y, sobre todo, negociable para la parte receptora. Ahora, la multiplicación de relaciones de este tipo puede provocar choques y divisiones entre los países-clientes como distintos estudios lo han demostrado (de Jong et al., 2017; Mouron et al., 2016).
La estrategia clientelar con los países del Sur Global le ha permitido a China aumentar drásticamente su cuota de poder estructural en el sistema internacional. Pero ese auge de ninguna manera ha llevado al fortalecimiento o a una cohesión de los países del Sur Global. El resultado es un "nuevo" sistema internacional con similitudes con el antiguo, en el cual un puñado de potencias define las reglas y controlan las distintas dimensiones del poder estructural. En el nuevo sistema internacional, el Sur Global es también el escenario de la mayoría de los conflictos que lo afectan y dividen. Finalmente, en el nuevo sistema internacional, los países del Sur Global no controlan más que antes los billetes, las balas, los bytes y las fuentes de bienestar. Continúan en un segundo plano, fragmentados y marginados, a la espera de oportunidades que les traigan beneficios e ilusiones de poder.
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